“Populismo y desarrollo económico”

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Osvaldo Alonso es economista, reside en Buenos Aires.

Profesor Titular de Macroeconomía y Política Económica Untref, Unpaz. Jurado de tesis de posgrado UBA. Coordinador de la carrera de Asuntos Internacionales de la UNTREF. Ex docente de UBA, FCE y FCS. Ex docente de UNAJ.

El término populismo, emerge como un concepto opacado por usos políticos, que recurrentemente se utilizan para descalificar a personas o movimientos a los cuales se atribuye tal denominación. Se aplica a un conjunto tan heterogéneo de fenómenos, que obstaculiza cualquier consenso acerca de su significado en el campo de las disciplinas sociales. El resultado es que se ha retrocedido respecto de la profundidad, la interrogación y los niveles de análisis que se habían logrado alcanzar hace algo más de medio siglo.

Nadie desconoce que el núcleo principal de experiencias denominadas populistas, y los mayores debates sobre su naturaleza y alcances, se encuentran en América Latina (LATAM). La Argentina de Perón y el Brasil de Vargas, más allá de las diferencias entre ambas experiencias, fueron catalogadas como paradigmas de populismo, aunque muchos analistas, consideran que no había en la región fuerza política ni liderazgo por fuera de tal rótulo en la región.

La cuestión del populismo aparece en la historia, ineludiblemente ligada a los debates sobre el desarrollo económico y social. Pensar desde la periferia, como desafío, implicaba analizar las modalidades de inserción internacional en el desarrollo del capitalismo de LATAM.

Complejas relaciones de articulación del Estado, su economía y la sociedad, determinaron el atraso material y una gran desigualdad en el largo plazo impactando sobre la sustentabilidad del desarrollo. Desde esta óptica es fácil entender el vínculo, entre las orientaciones de los gobiernos populistas, en las formulaciones heterodoxas de la Comisión Económica para América Latina (Cepal).

El pensamiento de la Cepal, desde los años cincuenta, constituyó la forma analíticamente más coherente sobre los abordajes, la interrogación y la necesidad de descartar criterios y antecedentes del mundo desarrollado para individualizar la singularidad de las trayectorias del desarrollo en la periferia. Cuestionar la trayectoria de los modelos en LATAM, implicaba una confrontación en paralelo con las visiones que gravitaban desde el siglo pasado, tanto en el universo académico como en la aplicación de políticas, con una tendencia a juzgar las realidades latinoamericanas con criterios europeos.

Se estimuló un notable desempeño intelectual, destinado a interrogarse sobre las claves interpretativas de la realidad política y económica latinoamericana, tarea que se materializaría, entre otros, en nombres como Celso Furtado, Raúl Prebisch, Aldo Ferrer, Marcelo Diamand, Henrique Cardoso, Mario Rapoport, Adolfo Canitrot, Helio Jaguaribe, Teotonhio Dos Santos, Vania Bambirra o Ruy Marini, entre tantos otros.

En líneas generales, se sostenía que el populismo era un movimiento político, en el cual se destacaba, el atractivo directo que sobre las masas urbanas ejercía un dirigente carismático más por personalización que por la mediación de un partido. Tales dirigentes infundían a las masas grandes esperanzas en cuanto al mejoramiento relativamente rápido de su situación, llevar a cabo importantes reformas socio-económicas, promover el desarrollo nacional del país frenando la influencia abusiva de grupos extranjeros y emprender programas de bienestar e importantes medidas redistributivas.

Otras interpretaciones veían al populismo, como producto de un determinado estadio de desarrollo del capitalismo periférico, correspondiente a las primeras etapas del crecimiento de la industria nacional y de expansión del mercado interno. Sería la materialización de una modalidad de acumulación de capital propia en una periferia que se había insertado en el mercado mundial como exportadora de productos primarios. Su protagonista principal, el sector industrial, necesitaba de la reorientación y reorganización de un Estado liberado de las imposiciones del sector tradicional primario exportador y debía contar con la movilización de las masas populares urbanas conformándose, de esta forma, una convergencia más de sectores sociales. La estrategia de acumulación pasaba entonces por la distribución de ingresos en favor del sector asalariado y por un Estado asumiendo la iniciativa ante la ausencia de un impulso industrializador autónomo de parte de esa facción de la burguesía.

El planteo del populismo como aquellas políticas que persiguen un solo objetivo, esto es, aumentos salariales a efectos de incidir sobre la distribución del ingreso, es por lo menos una percepción errónea e intencionada, sobre aquello que en realidad se puede caracterizar como un Modelo Nacional y Popular (MNP), que contiene una riqueza analítica más compleja. Se instalaron falsas percepciones como mitos. Por ejemplo, que la Argentina se desarrolló hasta la década del 30 del siglo pasado con el modelo agroexportador, y su decadencia comenzó en los años 40 con el proceso de industrialización, la intervención del estado en la economía, las políticas de distribución del ingreso y la llegada del populismo. Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, la economía argentina se configuró entre dos modelos antagónicos de desarrollo, que podemos denominar MNP y modelo neoliberal (MNL). Ambos modelos se despliegan dentro de la economía de mercado. El primero se caracteriza por el protagonismo del Estado, el impulso soberanista y el énfasis en la inclusión social, la industrialización por sustitución de importaciones y el cuidado del mercado interno.  El segundo por su confianza en las virtudes de los mercados, la apertura incondicional al orden mundial y la prescindencia en la distribución del ingreso, el énfasis en la producción y las exportaciones primarias y las finanzas.

A pesar de los cambios en el sistema político, desde el orden conservador a Yrigoyen, la política económica no tuvo cambios fundamentales. Lo mismo sucedió desde el golpe de Estado de 1930 hasta el ascenso de Perón, a pesar de un proceso inicial de industrialización como repuesta a la crisis internacional de 1929.

La alternancia, en suma, nunca se planteó antes de 1945. Su historia comienza en ese entonces. El MNP abarca los períodos de 1946-1955 y de 2003-2015. El MNL incluye la última dictadura, 1976-1983 y el período 1989-1999. Sumados ambos, abarcan casi cuarenta años de historia. Los otros treinta corresponden a experiencias más breves, en las cuales predominaron, en distinto grado, una u otra de esas orientaciones. En Argentina, el péndulo en la aplicación de la política pública, pone en juego la totalidad del modelo de acumulación, inserción internacional, distribución del ingreso, con diferentes tipos de impacto en la sociedad.

El fracaso de las experiencias nacionales y populares responde más a factores políticos que a la situación económica, que puede estar en situaciones de desequilibrio, pero razonablemente controlada y con bajo endeudamiento externo.

En las experiencias neoliberales culminaron con severas crisis económicas, enorme endeudamiento extremo y desequilibrios macroeconómicos profundos. Los factores económicos explican su derrumbe. El PBI, en los 22 años del modelo nacional y popular, registró en promedio un aumento anual de 5%, frente a menos de 2% en los 17 años del modelo neoliberal.

 

Los diagnósticos

El MNP (¿populismo?)

En el diagnóstico de la dinámica de largo plazo, la economía argentina presenta desequilibrios internos, como las desigualdades en el nivel de ingreso; el acceso diferencial a los bienes públicos; la sustentabilidad de las economías regionales; la insuficiencia en la trama de empleo y desequilibrios externos; y las restricciones comerciales externas y financieras, que desembocan en una trayectoria de crecimiento no sustentable, apalancadas sobre altos niveles de endeudamiento. Estos desequilibrios se encuentran y sostienen en el tiempo, dada su estructura productiva desequilibrada como determinante de problemas de competitividad y una consecuente macroeconomía frágil.

La estructura productiva desequilibrada, permite visualizar a grandes rasgos dos sectores productivos con diferencias notables de productividad relativa. El sector primario, que posee altos niveles de productividad, razón por la cual resiste un tipo de cambio, y al cual difícilmente pueda adecuarse el sector industrial que tiene baja productividad relativa, salvo en algunos sectores puntuales. El problema se complejiza cuando se analiza la cantidad de empleo generado en cada sector y las posibilidades de agregación de valor y mejoras en los niveles de productividad que permitan la generación de ventajas dinámicas.

Esta característica estructural determina que cuando la economía se acerca a posiciones de equilibrio interno, esto es, niveles de pleno empleo con incremento de salarios, presenta una tendencia al desequilibrio externo, esto es la restricción externa. La economía tiene incapacidad de generar las divisas necesarias a través de la economía real que permitan financiar las necesidades de la estructura productiva en la fase de expansión económica. Las importaciones crecen a una mayor tasa que las exportaciones, razón por la cual se presenta la perspectiva de una crisis de balanza de pagos, salvo un proceso de sustitución de importaciones, de inversión o aumento de las productividades sectoriales y de incremento de exportaciones industriales. La crisis de balanza de pagos tiende a modificar la pauta cambiaria, devaluación, sometiendo a toda la estructura a impactos recesivos y regresivos por el incremento de precios internos. Se producen transferencias de ingresos hacia los sectores exportadores con caídas del salario real y de las importaciones, que llevan a recomponer el equilibrio externo (denomina al ciclo como stop and go). Esto podría obviarse con el recurso del endeudamiento, poniendo en estado de latencia el momento de la crisis por sector externo, generando problemas a futuro más complejos de resolver.

El MNP, parte de un diagnóstico con estas características básicas, y la complejidad del modelo de acumulación, de distribución del ingreso y de inserción internacional. Desarrollar políticas públicas que operen para modificar la dinámica de largo plazo es una agenda compleja, de difícil resolución. En todos los casos el debate sobre el desarrollo económico en el espacio del MNP, toma como parte de su agenda para la aplicación de políticas, la estructura productiva; la restricción externa; la generación de empleo y la autonomía decisional de la política.

 

El MNL

El MNL no reconoce la existencia de un problema de estructura productiva. Concibe la inserción internacional en función de las ventajas comparativas estáticas de la economía, basadas en su dotación de recursos naturales. Confía en los impulsos propios del mercado y rechaza el protagonismo del Estado en la creación de ventajas comparativas dinámicas, esenciales en la formación de la estructura productiva. Por lo tanto, es indistinto si una actividad, incluyendo las que operan en la frontera tecnológica, es realizada por una filial o una empresa de capital nacional. Desconoce que el control de la innovación por parte de las casas matrices de las corporaciones transnacionales limita el avance tecnológico de las economías extranjerizadas y las reduce a una posición periférica.

Al desconocer el carácter estructural de la restricción externa, la que atribuye a la intromisión del Estado en los mercados, el endeudamiento externo, independientemente de su sustentabilidad determinada por la evolución de la economía real, es fundamental en la resolución de la insuficiencia de divisas.

A partir de estas ideas se configura la política económica del MNL. La misma consistiría en asegurar el equilibrio presupuestario, mejora en la posición fiscal o reducción del déficit fiscal a través de la contracción del gasto público; control sobre la inflación a través de mecanismos monetarios como la tasa de interés, vinculando la oferta monetaria a la evolución de las reservas internacionales; liberar los movimientos de capitales (incluso los especulativos) y desregular mercados. A través de la autonomía del Banco Central, la política monetaria y cambiaria se desvincula de la gestión económica del Poder Ejecutivo.

 

Perspectivas

La recaída hacia la aplicación de MNL en LATAM, muestra para toda la región indicadores preocupantes en términos de sus niveles de endeudamiento. La caída de los precios de las materias primas continúa exacerbando la dependencia de los flujos financieros y consolida posiciones de primarización productiva por la aplicación de políticas propias.

En el caso argentino, el MNL apostó ciegamente a la suba de tasas de interés para frenar la inflación. Consolidó un notable atraso cambiario con costos en materia económica elevados, tanto en términos de producción y de precios.

El año 2017 tuvo como resultado una balanza comercial negativa de 8.500 millones de dólares (importaciones mayores a las exportaciones), egresos de divisas por turismo superiores a los 10.000 millones y más de 22.000 millones de dólares para atesoramiento vendidos, además de los pagos de intereses de deuda externa. Como en previas experiencias, salen dólares de la economía que se reponen de una forma peligrosa: endeudamiento permanente para cerrar las brechas externa y fiscal.

Para el año 2018, que arranca con un dólar en 20 pesos, se espera una balanza comercial aún más negativa: una continuidad y expansión del auge del turismo externo; pagos de intereses de deuda pública por 21.000 millones y, en la medida que se estabilice en torno a los 20 pesos, la percepción de que seguirá barato y conviene atesorarlo (más aún si, la inflación prevista ya supera el 20% anual). En un contexto donde las tasa de inflación del bienio 2016-2017 fue superior al bienio 2014-2015, con un déficit fiscal que aumentó a casi un 7% del PBI y a una situación de sector externo muy crítica.

El MNL en curso presenta inconsistencias en términos sociales dada la incapacidad de generar empleo y una inconsistencia financiera notable por los niveles de endeudamiento. Como las tasas internacionales se encuentran en alza, la tasa de USA, que fue cercana al 0% en la crisis del 2008, muestra un sendero al 2.5% y creciente. Ya no será tan fácil conseguir las divisas para cerrar las brechas fiscales y externas, con deterioro de la capacidad productiva y de empleo más una inflación impulsada por aumentos tarifarios.

Sin regulación estatal inteligente, sin Estado con capacidad para ejecutar políticas públicas vigorosas, no puede tener ningún modelo económico exitoso. El debate central por el modelo de desarrollo sigue ausente.